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Friday

15

April 2016

Despesas Rotineiras e o Acórdão nº 883/2005 - TCU

by Fabio Rodrigues de Carvalho

ACÓRDÃO TCU Nº 883/2005 – Artigo 16 da LRF

Conceito

As despesas rotineiras são despesas que têm o fim de manter as ações governamentais em seu estado rotineiro, sem acarretar a expansão, criação ou aperfeiçoamento, ou seja, não redunda na elevação dos gastos refugindo a obrigação previstas no art. 16 da LC n 101/2000.

Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi (in: Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Artigo por Artigo. São Paulo: NDJ. 2002, 2ª ed., pp. 108/113):

“Vale ponderar, não é qualquer aumento de gasto público que precisa submeter-se ao ritual administrativo antes descrito. Livres dessas cautelas estão as despesas corriqueiras, habituais, relacionadas, apenas e tão-somente, à operação e manutenção dos serviços preexistentes e que nada tenham a ver com a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. (...)

A rigor, as despesas iniciadas sob a categoria projeto atenderão aos quesitos do artigo em debate, sem embargo de que, ao longo dos três exercícios da estimativa orçamentária e financeira, os gastos decorrentes já não mais se classifiquem naquela categoria, mas, sim, como atividade. (...)

Os conceitos de atividade e projeto foram introduzidos pela Portaria da Classificação Funcional-Programática da Despesa, a nº 9/74, do Ministério do Planejamento. Essa conceituação manteve-se inalterada no atual esquema de tipificação funcional, o da Portaria 42, de 1999, do Ministério de Orçamento e Gestão.

De fato, atividade continua sendo um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de
modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação de governo.

Do mesmo modo, projeto permanece como instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitado ao tempo, das quais resulta um produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.

Assim, o objeto do art. 16, a criação, expansão ou aprimoramento da ação de governo, relaciona-se, num primeiro momento, ao conceito de projeto; depois, claro, ao de atividade, visto que indispensável operar e manter o produto criado pelo projeto, seja uma escola, um posto de saúde ou a instalação da Guarda Municipal.

No dispositivo em análise, a LRF acautela-se com gastos que se reproduzem ao longo dos exercícios financeiros, com potencial multiplicador; não é o caso, pois, da
manutenção asfáltica de espaços urbanos ou da maior aquisição de material de escritório para as lides administrativas; (...)”

Impacto Orçamentário-financeiro

Em relação à determinação para que a Câmara dos Deputados faça constar dos processos de licitação e contratação o demonstrativo de impacto orçamentário-financeiro decorrente do aumento de gasto, em observância ao disposto no art. 16, § 1º, inciso I, e §4º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000.

“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

(...)

§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

(...)

§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

Espécies de Despesas

Inicialmente, vale ressaltar que as normas em comento estão inseridas no Capítulo IV - Da Despesa Pública, na Seção I - Da Geração de Despesa, a qual possui, ainda, uma Subseção que trata de forma mais pormenorizada das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado.

Completando o referido capítulo, temos a Seção II - Das Despesas com Pessoal e a Seção III - Das Despesas com a Seguridade Social

Ação Governamental

Pela leitura do citado normativo, verifico que o demonstrativo do impacto financeiro previsto no inciso I do art. 16 deve ser elaborado tão-somente quando houver
criação, expansão ou aperfeiçoamento de uma ação governamental que acarrete aumento de despesa.

Estado rotineiro da despesa

A manutenção das ações governamentais em seu estado rotineiro ou a não elevação dos gastos refogem da obrigação prevista no citado inciso.

Além disso, entendo que a exigência de que referido demonstrativo contemple o impacto no exercício em que a ação deva entrar em vigor e nos dois exercícios subsequentes abarca duas idéias.

A primeira - é a de que o orçamento vigente não contemplava tais despesas, de modo que a decisão de criar, expandir ou aperfeiçoar determinada ação governamental surgiu quando já vigente a Lei Orçamentária e, por tal razão, a exigência de que seja previsto o impacto no exercício que tais despesas entrarão
em vigor.

Obs:Quanto à primeira situação, parece-me evidente que se determinada despesa já está autorizada na Lei Orçamentária em vigor, seu impacto orçamentário-financeiro já se encontra estimado, pois já está fixado na lei. Não vejo razão prática para que o gestor, ao implementar o que está legalmente autorizado, estime o impacto de uma despesa já prevista, pois tal impacto já foi incorporado ao orçamento.

A segunda -indica a continuidade dos gastos, que impactarão nos orçamentos subsequentes, razão pela qual a lei exigiu a estimativa desse impacto nos dois exercícios posteriores àquele em que a ação entrou em vigor.

Obs: Difere-se da hipóteses de gasto realizado que se extingue com a despesa prevista no orçamento corrente. Tais características são típicas das compras de bens,
serviços e obras pela Administração Pública.

Obs2: No entanto, existem ações governamentais que não se exaurem com a realização de determinada despesa, pois elas possuem caráter de continuidade, como as políticas
públicas, os programas de governo, no âmbito dos quais são desenvolvidas diversas ações, cada qual com seus gastos.

Programas de Governo

Assim, a criação de um programa de governo traz em seu bojo diversas ações que deverão se delongar por outros exercícios, exigindo recursos financeiros para a quitação das respectivas despesas. O gestor, ao acrescer a despesa do Estado, deve ter o cuidado de avaliar a capacidade financeira, atual e futura, de a Administração arcar com
a elevação dessas despesas confrontando-a com a previsão de suas receitas, de modo a permitir uma melhor análise sobre a conveniência e a oportunidade de serem iniciadas,
expandidas ou aperfeiçoadas ações governamentais que poderão ficar posteriormente comprometidas diante da insuficiência de receitas.

Doutrina

Parte da doutrina pátria já adota postura nesse sentido, conforme pode ser visto a seguir. Cito, por exemplo, Moacir Marques da Silva, Francisco Antônio de Amorim e
Valmir Leôncio da Silva (in: Lei de Responsabilidade Fiscal para os Municípios. São Paulo: Atlas. 2004, pp. 43/45):

“Inicialmente, após a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a questão enfocada quanto à aplicabilidade do art. 16, no que se refere à geração de despesa, era definir claramente a ação governamental que acarretasse aumento de despesa. Muitos entendimentos foram apresentados, sendo um no sentido de que todas as licitações passariam a ter maiores dimensões, devendo incorporar, doravante, as novas exigências para o processamento dos certames, como os documentos previstos no art. 16 da LRF.

No entanto, observou-se que não são todas as licitações que geram criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental e muito menos geram aumento de despesa. Dessa forma, restou prejudicado o entendimento.

Outro entendimento apresentado foi no sentido de que o aumento da despesa por programa de governo era evidenciado quando da abertura de créditos adicionais
suplementares, aumentando a despesa inicialmente fixada, sendo nesse caso obrigatória a apresentação dos documentos do art. 16.

Porém, observamos na prática que a abertura de vários créditos orçamentários tratava-se de despesas orçadas aquém da necessidade da Unidade, ou orçada corretamente
e cortada quando da aprovação do orçamento.

Dessa forma, realmente haveria o ‘aumento da despesa’, contudo, não era decorrente de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação do governo.

Assim, novos estudos e debates se fizeram necessários, objetivando encontrar a equação exata, o entendimento exeqüível para fiscalizar a aplicabilidade desse dispositivo, até chegarmos ao entendimento a seguir que nos parece estar mais próximo possível de aplicação.

Para entendermos o conceito de criação, expansão e aperfeiçoamento da ação governamental, foi necessário nos reportarmos à Portaria nº 42 de 14.4.1999, do Ministério do Orçamento e Gestão, que atualizou a Lei 4.320/64, no concernente à discriminação da despesa por funções, estabelecendo os conceitos de função, subfunção,
programa, projeto, atividade e operações especiais.

Conceitos

Analisamos primeiramente os conceitos de projeto e atividade que transcrevemos a seguir:

Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.

Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.

Obs: Dessa forma, parece-nos que o conceito de projeto citado guarda conformidade com o pretendido pelo art. 16 da LRF, motivo que nos levou a entender que tal dispositivo envolve os projetos governamentais que resultam em um novo produto.

Obs2: Por outro lado, um projeto concluído acarreta aumento de despesas, em função da implementação de seu funcionamento ou manutenção. Como exemplo, citamos a
construção de uma escola que, após concluída, resultará em aumento de despesa decorrente da contratação de professores, segurança, merenda, limpeza, água, luz, etc.

Obs3: Assim, chegamos à conclusão de que se aplica o dispositivo aos projetos governamentais, de maneira que todas as licitações de serviços, fornecimento de bens e
execução de obras que correrem à conta de dotações orçamentárias relativas a projetos e acarretarem aumento da despesa pública deverão ser instruídas com a documentação a que se refere o art. 16, incisos I e II, § 2º, da LRF (...)”

Ponderações

Em primeiro lugar, saliento que a partir da vigência da LRF, a execução orçamentária da despesa passa a referir-se a dois momentos distintos:

a) a manutenção das despesas que pré-existiam; e

b)a assunção de novas despesas que impliquem a criação, expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental.

Em segundo lugar, não se pode olvidar que o projeto, mesmo após concluído, também pode vir a acarretar aumento de despesas, pois passará a ensejar atividades que tomarão o seu lugar, nos exercícios seguintes, para manter operando o produto gerado, tais como as despesas de manutenção e operação.

Estimativa do impacto orçamentário-financeiro

A estimativa do impacto orçamentário-financeiro deverá ser elaborada, então, independentemente do prazo de execução do projeto, contendo o impacto trienal dos
gastos que ocorrerão desde o seu início e até após a conclusão do projeto.

Portanto, na linha do entendimento doutrinário citado, entendo que as despesas ordinárias e rotineiras da Administração Pública, já previstas no orçamento,
destinadas à manutenção das ações governamentais preexistentes, prescindem da estimativa de impacto orçamentário-financeiro de que trata o art. 16, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Em que momento e por quem será efetuada a estimativa de que trata o inciso I do art. 16, já que o § 4º, inciso I, desse mesmo artigo impõe condição prévia ao empenho e licitação ao cumprimento dessa disposição?

A exigência aplica-se à fase interna do processo licitatório ou deverá precedê-la?

Existe a possibilidade de operações especiais criarem ação governamental que acarrete aumento de despesa?

Tribunal de Contas de Santa Catarina

A orientação do TCSC muito se harmoniza com a linha de
entendimento desenvolvida até aqui e com o arcabouço jurídico-legal sobre finanças, orçamento e licitação.

Esse entendimento, resultante de estudos relacionados às
disposições do art. 16 da LRF, permitem uma leitura mais equilibrada e completa das disposições da LRF em tela, em complemento às demais lições doutrinárias reproduzidas
até aqui, tendo o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (in: Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar nº 101/2000. Florianópolis: Tribunal de
Contas. 2002, 2ª ed. rev. e ampl., pp. 45/49) firmado as seguintes orientações sobre sua aplicação:

“A geração de novas despesas está sujeita à disciplina bastante rígida, especialmente quando se tratar de criação, expansão e aperfeiçoamento de ação governamental, consoante determina o art. 16 da LRF.
Diversas questões desbordam do preceituado no caput do art. 16. As principais dizem respeito ao que se deve entender por ‘criação, expansão e aperfeiçoamento’ e por
‘ação governamental’, constituindo o ponto central e nevrálgico da regra.

Ação Governamental

A Lei de Responsabilidade Fiscal não traz definição específica sobre o que se considera ação governamental. Tomando-se por parâmetro as normas do Governo Federal, especialmente a LDO da União para o orçamento de 2002 [Lei Federal nº 10.266, de 24 de julho de 2001], verifica-se a menção à ‘ação governamental’ e ‘ações de governo’ nas definições de Programa, Atividade, Projeto e Operação Especial (...).

Espécies de Ações

Como salienta a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, no Guia de Estudos de 29.12.00 (pág. 35), ‘há ações que representam ‘criação da ação governamental’ e que devem ser realizadas de modo contínuo e permanente (criação de um novo serviço de saúde), que não se enquadram como projeto
tampouco como atividade, a exemplo das ações classificadas como operações especiais
, que tranqüilamente podem se referir à expansão da ação governamental, como ampliação dos beneficiários de auxílios da previdência, contribuição a organismos internacionais, concessão de empréstimos subsidiados, que significam despesas para o orçamento. (...)

Atividades

Em geral, as atividades não se enquadrariam como criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental.

Há situação em que ocorre ampliação do universo de beneficiários pelo simples aumento de demanda, sem caracterizar expansão ou aperfeiçoamento, pois tal acréscimo não foi especificado como um dos objetivos da
atividade (com mensuração de metas a serem atingidas).

Além disso, as regras do art. 16 se aplicam à implantação de ações no curso do exercício, não previstas no
orçamento.

Criação, expansão ou aperfeiçoamento - a compreensão desses componentes requer a verificação de parâmetros quantitativos (metas) e qualitativos na execução das
atividades a cargo do ente, Poder ou órgão. A criação de ação governamental implica mensuração quantitativa de produtos colocados à disposição da coletividade (metas a
serem alcançadas). A expansão e aperfeiçoamento, além do estabelecimento de metas (quantitativo) podem estar relacionadas à qualificação dos serviços. Mas também devem estar identificados esses objetivos.

Quanto houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

1) demonstração de estimativa do respectivo impacto orçamentário-financeiro (custos) para o exercício em vigor e nos dois seguintes (art. 16). Significa identificar os valores previstos para essas despesas e sua diluição nos orçamentos dos exercícios em que efetivamente for executada a despesa;

2) declaração do ordenador de despesa indicando e identificando a existência de dotação orçamentária suficiente (despesa realizada e a realizar). Se a despesa se inicia no orçamento em curso, deve haver previsão de dotação para tal finalidade, específica ou ao menos genérica;

3) declaração do ordenador de despesas de que o aumento de despesas está em consonância com o Plano Plurianual - PPA (quando for o caso) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. (instâncias normativas). A compatibilidade fica caracterizada quando as despesas estiverem em conformidade com as disposições e com os objetivos, diretrizes, prioridades e metas previstas naqueles instrumentos;

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo.

Obs: Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa.

Processo licitatório

As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Embora a demonstração da estimativa de custos e declarações de existência de recursos e compatibilidade com o PPA e LDO, por si só, sejam elementos suficientes para a legitimação da despesa, será de bom alvitre inserir cópia destes documentos no processo administrativo que autoriza o lançamento das licitações pertinentes (fase interna) como forma de facilitar a avaliação pelos mecanismos de controle interno e pelo controle externo. (...)

Entende-se que a demonstração do impacto financeiro e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes é exigível apenas para aumento de despesas
originadas na criação, expansão e aperfeiçoamento de ação promovida no curso da execução de um orçamento, necessitando modificação orçamentária (créditos
adicionais), já que para as despesas consignadas no orçamento já houve demonstração do impacto e da compatibilidade com o PPA e LDO no momento da
elaboração e aprovação do orçamento [parece ser a interpretação mais consentânea com o ordenamento jurídico tomado em seu conjunto (interpretação sistemática).

A essa corrente se filiam Carlos M. C. Cabral, Cláudio S. de Oliveira Ferreira, Fernando R. G. Torres, Henrique Anselmo S. Braga e Marcos Antônio R. da Nóbrega, os autores do livro Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, que fazem parte do corpo funcional do
Tribunal de Contas de Pernambuco]. (...)” (grifei)

Autorização legislativa

Por conseguinte, factível concluir-se que ao iniciar o procedimento licitatório, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro a que se refere o inciso I do art. 16 já deverá estar formalmente elaborada pelo ato que criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesa, devendo acompanhá-lo quando for necessária autorização legislativa.

Assim, quando da abertura de processo licitatório para a execução da despesa, deverá o processo estar instruído com os elementos dispostos nos incisos I e II do art. 16
da Lei Complementar 101/2000, desde que se trate da execução de despesa oriunda da criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete
aumento de despesa. Proceder-se-á, então, por parte do gestor público, a anexação dos documentos de que tratam os incisos I e II já mencionados ao processo licitatório.

À luz dessas ponderações, trago à colação os seguintes excertos das considerações expendidas pelos doutrinadores Carlos Pinto Coelho Motta e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (in: responsabilidade Fiscal: Lei Complementar nº 101 de 4/5/2000. Belo Horizonte: Del Rey. 2001, 2ª ed. rev. atual. e ampl., pp. 45/49), ao examinarem a aplicabilidade do mencionado artigo ao campo das licitações:

“IMPORTÂNCIA DO PRESCRITIVO NO CAMPO DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS O dispositivo, (...), é notadamente importante para a área de licitações e contratos. Estabelece condições e limitações formais para a ‘criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete aumento de despesa’.

(...) o contrato é o instrumento por excelência da ação governamental. O dispositivo em tela, com seus incisos e parágrafos, dirige-se, pois, especificamente aos atos decisórios referentes à contratação, incluindo os antecedentes necessários de abertura de processo licitatório, ou ratificação de dispensa ou inexigibilidade.

Fase Interna

As especificações do art. 16 devem ser introduzidas na chamada ‘fase interna’ das licitações, também designada como ‘processo’ (art. 38 da Lei 8.666/93). (...)

A presente LRF acrescenta à fase interna do certame, além das exigências dos arts. 7º, 14 e 38 da Lei 8.666/93, os documentos contemplados nos incisos I e II do art. 16.

Lei nº 9.995/2000

E não poderia ser de outra forma, já que desde a edição da Lei 9.995, de 25 de julho de 2000, (LDO 2000/2001), que primeiro operacionalizou o comando do art. 16 da LC 101/2000, já se estabeleceu dispositivo determinando que:

“Art. 73. Para os efeitos do art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000:

I - as especificações nele contidas integrarão o processo administrativo de que trata o art. 38 da Lei 8.666/93, de 21 de junho de 1993, bem como os procedimentos de desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3º do art. 182 da Constituição”.

Essa mesma disposição, repetida sucessivas vezes nas LDOs seguintes, encontra-se atualmente prescrita no art. 115 da Lei 10.934, de 11 de agosto de 2004, que trata das diretrizes para a elaboração da lei orçamentária de 2005. Volto a frisar, porém, que não são todas as licitações que geram criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental e que muito menos geram aumento de despesa e, portanto, não é qualquer licitação que se subsome à aplicação do art. 16 da Lei Complementar 101/2000.